Por Pablo Martín Blanco
Resumen: La ayuda oficial al desarrollo (AOD) sigue siendo en la actualidad una de las formas de cooperación mas extendidas. El estudio de esta materia se ha venido centrando en las formas de cooperación vinculadas a los países occidentales, y mas concretamente a los estándares del CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) y de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Sin embargo, la irrupción de China como nueva potencia mundial emergente ha traído nuevas formas de llevar a cabo la cooperación. Una nueva forma de cooperación condicionada por el pasado del país asiático como antigua colonia y por la coherencia con su propia historia como país que ha sabido, de mejor o peor manera, imponerse en un escenario geopolítico que le era completamente desfavorable Este nuevo paradigma ha colisionado frontalmente con los paradigmas anteriormente considerados como “únicos” o “tradicionales” hasta tal punto que parece que en algunos aspectos están llegando a converger. Ante este nuevo escenario, cobra especial importancia el estudio de la base teórica de ambas formas de hacer cooperación y de los paradigmas que estas contemplan. A lo largo de este articulo intentaremos explicar las diferencias teóricas entre ambos paradigmas con el objetivo principal de profundizar en el estudio de formas de hacer cooperación cada vez más diversas y polarizadas.
Palabras clave: AOD, Hegemonía, China, Altruista, Realista.
El origen de este ensayo se puede situar en la curiosidad que ha desatado el modelo chino de cooperación al desarrollo, unido a las críticas que lleva recibiendo casi desde sus inicios el modelo “occidental” de cooperación, es decir, aquel estrechamente ligado al Comité de Ayuda al Desarrollo (a partir de ahora CAD) y más o menos ligado a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (a partir de ahora OCDE).
Echando la vista atrás hacia la historia de China debemos remontarnos a finales de los años '70. En aquel momento el pueblo chino aún se encontraba sufriendo las consecuencias del “Great Leap Foward”, también conocido como “El Gran salto Adelante”, intento de socialización de la economía por parte del líder revolucionario Mao Zedong que condujo a China a una crisis alimentaria sin precedentes. A partir de 1978 China dejaría atrás los modelos más ortodoxos del socialismo y se embarcaría en una transición hacia una economía de mercado, liderada por el nuevo presidente del Partido Comunista Chino (a partir de ahora PCCh) Deng Xiaoping, esta transición llevaría al país en unas décadas a ocupar el puesto de superpotencia económica y política que ostenta actualmente (Bracho, 2018).
Desde que se inició este proceso, en occidente se consideraba que China solo podría obtener unas cotas de desarrollo similares a las occidentales copiando el modelo occidental, es decir, imitando a occidente. Cuarenta años después estas teorías han caído por su propio peso y por la demostración, por parte de China, de que existe un modelo alternativo de desarrollo económico que da sus frutos (Bracho, 2018).
Desde que China, a principios del siglo XXI, empezara a incrementar su oferta de Ayuda Oficial al Desarrollo (a partir de ahora AOD), se esperaba que esta se situase y se amoldase a la filosofía y las prácticas de ayuda al desarrollo vinculadas al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) y a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), sin embargo, China se ha resistido a adoptar estas prácticas, lo que ha supuesto que gran parte de los miembros del CAD cuestionen su propio modus operandi y poco a poco adopten prácticas que, podríamos llamar, “chinas.” (Bracho, 2018) Esto, de una manera u otra ha roto la hegemonía que los países del CAD y de la OCDE ostentaban en los modelos de cooperación internacional al desarrollo. ¿A que nos referimos con esto?
Pues bien, desde una perspectiva neogramsciana aplicada al análisis de la cooperación internacional, la hegemonía del CAD y la OCDE seria la consideración de que las prácticas desarrolladas por estas dos organizaciones articulan y justifican unos intereses particulares (en este caso los de los países desarrollados) que son presentados al resto del planeta como unos intereses generales para toda la humanidad. (Lemus Delgado, 2018)
Esto es, partiendo de la base de que los países desarrollados son los que organizan y gestionan gran parte de la cooperación desde su papel como donantes, ostentan un rol de
poder frente a los países menos desarrollados, que se ven inmersos en una relación de dependencia de estos países. En otras palabras:
“A diferencia de la teoría realista, que reduce la hegemonía a una sola dimensión de la dominación sobre la base de las capacidades económicas y militares, la perspectiva neogramsciana amplía el campo de acción de la hegemonía, la cual es vista como la expresión del consentimiento que se proyecta mundialmente y se manifiesta en la aceptación de las ideas del hegemón apoyadas por recursos e instituciones internacionales” (Bieler, Andreas y Morton, Adam David., 2004)
De hecho, la AOD, dejando aparte las buenas intenciones que puede representar, es también un poderoso sector con sumas millonarias en juego. El flujo generado por esta AOD representa, a día de hoy, más de dos tercios del financiamiento que se ingresa de forma externa en los países menos desarrollados (Lemus Delgado, 2018) aparte, tenemos que recordar que gran parte de los observadores de (y en cierta medida controladores) de la AOD dentro de las prácticas del CAD y la OCDE son grandes bancos como el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), el Banco Africano de Desarrollo (BAFD), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Mundial (BM) (Lemus Delgado, 2018). Si a esto sumamos que la AOD (sin intentar responsabilizar a la gente que trabaja en ello y que, realmente, se dedica a la AOD con las mejores intenciones) surgió en un escenario de guerra fría, es decir, en un escenario de enfrentamiento entre bloques que buscaban establecer una hegemonía cultural, política y social a nivel mundial. En esta batalla una de estas formas AOD se impuso tras la derrota de la Unión Soviética, tenemos y es más debemos, partir de la base de que la AOD dentro de los parámetros del CAD no es ni puede, por su origen y por su forma, ser neutral.
De hecho, debemos recordar que el otro bloque (el Soviético) también tuvo su propia agencia de cooperación económica en el intento de luchar contra la cooperación económica capitalista (en esos años representada principalmente por el conocido como “Plan Marshall”), nos referimos al llamado COMECON o CAME (Consejo de Ayuda Mutua Económica) integrado por la URRSS, Bulgaria, Checoslovaquia, la República Democrática Alemana, Hungría, Polonia, Mongolia, Cuba y Vietnam (El País,1987).
Tras la derrota de la URSS y la caída del muro de Berlín su organización de cooperación internacional cayó, evidentemente, también. Expongo este ejemplo de la COMECON para hacer constar que el propósito principal, por parte de las distintas potencias al impulsar organismos de ayuda al desarrollo, no tenían (ni tienen) como fin el desarrollo altruista de los países más pobres, sino que respondían (y responden) a objetivos puramente hegemónicos cuyo trasfondo está más relacionado con cuestiones de geopolítica que con cuestiones humanitarias. No me parece que haya mejor prueba de ello que la respuesta del bloque soviético, encuadrado dentro del Pacto de Varsovia, mediante el COMECON al Plan Marshall y, posteriormente al CAD y la OCDE, encuadrados respectivamente en la OTAN y en los países afines a EEUU.
En palabras textuales de Daniel Lemus Delgado (2018) :
“las normas que acompañan el financiamiento para el desarrollo propuestas desde el CAD son el reflejo de una visión liberal del mundo, la cual colocó los principios democráticos como el deber ser de las distintas formas políticas en que se organizaba la sociedad. Bajo los supuestos de la superioridad moral del modelo de la civilización occidental, los Estados Unidos desplegaron las bondades del capitalismo como forma superior de organización sobre el modelo rival soviético durante los años de la Guerra Fría. Posteriormente, el modelo liberal se impuso como único camino al desarrollo. De esta manera, ciertas ideas asociadas al liberalismo fundamentaron el modelo paradigmático de la AOD según el CAD.” (p.35)
Así pues, una vez aclarada la idea de lo que es una perspectiva de la AOD fundamentada en el concepto de hegemonía, podemos pasar a calificar el paradigma de la AOD vinculada al CAD, como un paradigma “altruista”. Con esto nos referimos a que la CID vinculada al CAD responde a un eje de relaciones norte-sur, es decir se presenta como un Norte rico con la responsabilidad de ofrecer ayuda a países del sur que tienen el derecho a recibirla. Además se vinculaba la AOD como un esfuerzo del donante que redundaba en un beneficio del receptor (Bracho, 2018).
Estos cuatro conceptos son clave para entender cómo se presenta la ayuda vinculada al CAD, el norte se ve con la responsabilidad de ayudar (es decir, moralmente obligatorio para ellos, no “pueden” negarse a hacerlo) y el sur se ve con el derecho a recibir la ayuda (es decir, es algo a aprovechar, es algo “objetivamente” bueno, sería absurdo negarse a recibirla), el norte realiza un esfuerzo (lo que implica un “sacrificio” o, mejor dicho, una inversión) y para el sur redunda en un beneficio (es decir, disfrutan de la ganancia sin correr riesgo alguno). En mi opinión son clave porque contienen la relación desigual y de inversión/deuda escondida tras el supuesto altruismo.
De hecho, cuando se instaura el CAD, los Estados Unidos pretendían que el naciente concepto de AOD de los países desarrollados hacia los menos desarrollados quedase ligado al régimen capitalista/liberal de reglas para regular la competencia intercapitalista que había surgido de los tratados de Bretton Woods y el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Bracho, 2018) también conocido como GATT, el precursor de la OMC y una “institución” hermana del FMI y el BM, ambos dos “vigilantes” hoy en día de la AOD vinculada al CAD.
Además, esta presunta intencionalidad altruista se vio aún más mermada por el fin de la guerra fría, ya que se dio paso a un segundo obstáculo la “necesidad” de amoldar la AOD a la aplicación de políticas del consenso de Washington (entre el FMI y el BM) las cuales favorecían sobre todo a los intereses económicos de las multinacionales pertenecientes a los países donantes y que, poco o nada, contribuyeron al desarrollo (Glennie, 2008; Lin y Wang, 2017).
Así pues, se puede entender que el paradigma de la AOD vinculada al CAD se presenta como una forma de altruismo que sí, analizamos desde la óptica neogramsciana tiene ocultas tras de sí luchas por el poder hegemónico en un mundo enfrentado en bloques.
Como ya hemos dicho, tras el fin de la guerra fría todos los países receptores debieron amoldarse a las exigencias y las formas de llevar a cabo la ayuda del CAD, pues tras la finalización de dicho conflicto se experimentó la “creación” de un mundo unipolar, en el que solo una potencia poseía la hegemonía geopolítica, cultural y económica sobre el globo. Esta situación de unipolaridad se perpetuó desde prácticamente en el año 89 hasta aproximadamente el año 2010/11, ya que entonces un nuevo actor entró en juego: China.
China ha experimentado más que ningún otro país la alternancia entre papeles en lo que a cooperación internacional se refiere. En los años 50 y 60 como receptor de ayuda por parte de la Unión Soviética de forma secundaria pero simultáneamente era donante de algunos pequeños países comunistas asiáticos. Posteriormente, tras la ruptura sino-soviética permanece como donante menor. A continuación, a partir de los años 80, inmerso en su transición hacia la economía de mercado orientada al socialismo, sin dejar de lado su papel de donante, empezó a recibir ayuda por parte de países miembros del CAD. De 2000 a 2010 podríamos calificarlo de donante emergente, en relación con su despegue económico, y a partir de 2010 a la actualidad como uno de los principales donantes del planeta, a partir del 2017 podría identificarse además una nueva fase, tras el decimonoveno congreso del PCCh en el que se lanza una ambiciosa política exterior ampliamente relacionada con la cooperación internacional (Bracho, 2018).
Para entender la forma en la que China emite su AOD debemos remontarnos a los cinco principios de coexistencia pacífica acordados con la India en 1954 de los cuales germinará tiempo después la Declaración de Bandung, evento que se considera marca el inicio de la llamada cooperación Sur-Sur. Los más destacables de estos principios redactados por el ex primer ministro chino Zhoun Enlai son los siguientes.
• Soberanía: implica que China no interviene en los asuntos internos de otros países y por tanto, no condiciona la ayuda que emite como donante
• Ventaja mutua, no caridad: es decir los países con los que China firma acuerdos de CID se relacionan en condiciones de igualdad (otro de los principios) rengando así de los papeles de “benefactor” y “necesitado”.
De esta forma China rompe con la tradicional visión de la AOD implantada por el CAD. Así mismo, la AOD China no establece unos parámetros exactos de que se considera o no ayuda. De hecho, la ayuda oficial (al desarrollo) China no implica de forma explícita y necesaria apoyar el “desarrollo” sino que se basa en los principios de autosuficiencia, es decir, de proporcionar las herramientas necesarias al país receptor para que este pueda dirigir su propio desarrollo, vinculándose así con el principio de soberanía. (Bracho, 2018) No obstante, como hemos mencionado antes, la AOD China se basa en la Ventaja Mutua, es decir, China nunca ha escondido que la ayuda que otorga a otros países también sirve para apoyar sus propios objetivos económicos y políticos, es decir la ayuda china se fundamenta en apoyar a los gobiernos legítimos de los países en desarrollo.
De esta forma China desvincula el concepto de ayuda del de desarrollo estableciendo lo que podíamos llamar un “paradigma realista” de la ayuda, ya que, a diferencia de los países del CAD no “esconde” su interés por expandir su influencia hegemónica (visto desde una perspectiva neogramsciana) tras un pretendido altruismo, sino que establece que la ayuda que emite tiene que redundar en un beneficio mutuo, tanto para donante como para receptor.
Llegados a este punto, hemos podido observar los dos principales paradigmas que condicionan la AOD hoy en día: el realista chino y el altruista (digamos) occidental.
El paradigma realista chino ha despertado gran curiosidad entre los países miembros del CAD, a tal punto que muchos de estos han intentado adoptar en ocasiones o imitar el modelo chino, de tal forma que hoy en día, no se puede saber a ciencia cierta si los modelos del CAD y de China acabarán convergiendo o chocando frontalmente.
En conclusión, podemos decir que: tras la lógica de la AOD vinculada al CAD y al paradigma altruista se observa un, más que probable, interés por establecer una hegemonía económica, cultural y social y una relación de dependencia de los países subdesarrollados hacia los más desarrollados; que el paradigma realista chino reniega de esa visión altruista y, presuntamente, establece relaciones de igualdad con los países a los que ayuda. Y, por último, que el modelo chino de AOD supone un modelo alternativo al establecido desde el final de la guerra fría.
A lo largo de todo este ensayo he pretendido esclarecer las diferencias entre el sistema de AOD vinculado al CAD y el sistema de ayuda chino y a la vez intentar responder a la pregunta que da nombre al propio ensayo ¿es un sistema más justo?
Todos los datos ofrecidos anteriormente nos conducen inevitablemente a afirmar que, si bien el sistema de ayuda chino no es un sistema de ayuda altruista, tampoco pretende serlo. Y ahí es donde radica para en mi opinión el punto clave del tema. Mientras desde los países miembros del CAD se ha intentado hacer ver que la AOD se emitía de una forma desinteresada y (lamentando ser repetitivo) altruista, el paradigma realista Chino huye de esta definición. Cómo país en vías de desarrollo y a punto de considerarse plenamente desarrollado y, además, como país que ha experimentado la colonización de los países más beneficiados por las dinámicas capitalistas ha configurado sus formas de cooperación internacional basándose en la soberanía, la igualdad y el beneficio mutuo. Es decir, nunca ha pretendido hacer creer a los países hacia los que emitía ayuda que esta no redundaba tampoco en beneficios propios y por ende nunca ha escondido la intencionalidad detrás de la AOD, que como hemos podido comprobar, los países vinculados a la OCDE si escondían.
Esto nos conduce a que si bien, no se puede afirmar rotundamente que el sistema chino sea más justo, pues ambos (tanto el vinculado al CAD como el chino) persiguen la búsqueda del establecimiento de una hegemonía si no a nivel global, si dentro de las regiones que poseen interés geopolítico para los distintos estados donantes, si podemos afirmar que el modelo chino no intenta esconder tras un pretendido humanitarismo su persecución del beneficio propio, por ende, podemos afirmar sin miedo a equivocarnos que el modelo chino, con todos los errores o dudas legitimas que se puedan tener sobre el es mas veraz, limpio, serio y claro que el que está vinculado al paradigma altruista.
Esta es otra de las cuestiones hacia las que hay que dirigir la atención. La dicotomía que se establece entre un paradigma, como es el altruista, vinculado a las buenas intenciones y al deber moral (incluso responsabilidad moral) de los países emisores de ayuda para con los países receptores de ayuda, los cuales acaban estableciendo una relación de dependencia con la AOD que perciben por parte de los países más desarrollados. Frente a este, encontramos el paradigma realista que China ha introducido en el “juego”, en el que las relaciones que se establecen con los países receptores de ayuda se configuran de igual a igual, con un respeto por la soberanía de los estados receptores y con un claro enfoque de que esta ayuda ha de redundar en un beneficio mutuo para ambos, tanto receptor como emisor, rompiendo de esta manera con la (escondida) relación de dependencia que se establece entre emisor y receptor de la ayuda. Es decir, establece un paradigma realista, que es consciente de las necesidades de cada país (incluido el país emisor) y los deberes de cada país por y para desarrollarse. Afirmándose así en el hecho de que el altruismo implica per se una relación de desigualdad y de mantenimiento del status quo de los países desarrollados sobre los países subdesarrollados o en vías de desarrollo.
Aparte de estas cuestiones, el punto más positivo de la “aparición” del sistema chino es la ruptura con la unipolaridad en la AOD y, por tanto, la ruptura con una hegemonía establecida desde hace décadas en las formas de cooperación internacional al desarrollo. Esto, si bien, no tiene por qué implicar un beneficio para los países subdesarrollados, definitivamente sí implica un avance cualitativo en las formas de establecer relaciones de cooperación al margen de los estándares del CAD y por tanto la apertura de un nuevo arquetipo de cooperación al desarrollo en el que se puede, y es más, se debe seguir profundizando con el objetivo de desplegar nuevas ideas que puedan enriquecer el debate sobre cómo mejorar las condiciones de vida en los países menos desarrollados sin que esto suponga menoscabar su capacidad para desenvolverse por si mismos en un futuro.
Ya que, desde mi opinión, el punto sobre el que deberían girar las relaciones de cooperación no debería ser la dependencia de los países receptores hacia los donantes,
sino la interdependencia, entendida como beneficio mutuo para las poblaciones más desfavorecidas de los países participantes en los acuerdos de cooperación, independientemente de que sea la población del país emisor o receptor.
Bibliografía
Bieler, Andreas y Morton, Adam David. (2004). «A critical theory route to hegemony, world order and historical change: Neo-Gramscian perspectives in International Relations». Capital & Class, 28(n.° 1), 85-113.
Bracho, G. (2018). El CAD y China: Origen y fin de la ayuda al desarrollo. Revista CIDOB d’afers internacionals, 120.
Glennie, J. (2008). The Trouble with Aid: Why Less Could Mean More for Africa. Londres: Zed Books.
Lemus Delgado, D. (2018). La Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) como una práctica hegemónica (1945-2000). Revista CIDOB d’afers internacionals, 120.
Lin, J. Y., & Wang, Yifu. (2017). Going Beyond Aid: Development Cooperation for Structural Transformation. Cambridge: Cambridge University Press.
sn. (1987, octubre 13). Los países miembros del Comecon coordinarán su política económica. EL PAÍS. Recuperado de https://elpais.com/diario/1987/10/13/economia/561078011_850215.html
Sobre el autor:
Pablo Martín Blanco. Salmantino de nacimiento. Graduado en Sociología por la Universidad de Salamanca (USAL) y actualmente cursando el máster interuniversitario de cooperación internacional al desarrollo impartido por la Universidad de Salamanca, León, Valladolid y Burgos